- 요 약 -
◈ 문재인 정부는 적극적인 국가운영전략으로 재정분권을 추진하고 있으나 재정분권의 수준을 나타내는 지표인 재정자립도와 재정자주도는 오히려 후퇴하고 있음
(전국평균 통합재정자립도: 2017년 54.2%→2019년 51.3% / 전국평균 통합재정자주도: 2017년 74.1%→2019년 72.8%)
◈ 지방재정의 기초인 지방세를 중앙정부가 감액하는 제도인 지방세 비과세˙감면제도는 지방정부의 조세자주권을 침해하고 재정분권을 후퇴시킨다는 비판에도 불구하고 개선되지 않고 있음
(비과세감면율은 15.53%에서 11.78%로 감소했으나 비과세감면으로 인해 지방정부의 재정수입에서 줄어든 금액은 2016년 12조 8,798억원에서 2018년 13조 6,212억원으로 확대)
1. 문재인 정부의 재정분권, 개선되고 있을까?
재정분권은 중앙정부가 재정적 권한과 기능을 지방정부에 이양하는 것을 의미한다. 문재인 정부는 저성장 기조로 인해 조세기반이 약화되고 있는 상황에서 복잡다양해진 국민들의 행정수요와 저출산 고령화의 인구구조변화에 대응하기 위한 국가운영전략으로 적극적으로 재정분권을 추진하고 있다.
그렇다면 재정분권의 지표는 실제로 개선되고 있을까?
유감스럽게도 아직 재정분권의 수준은 여전히 미진한 수준에 머물고 있는 것으로 보인다. 지방정부의 자체적인 재원조달능력을 의미하는 통합재정자립도는 2019년을 기준으로 전국평균(순계기준) 51.3%에 그치고 있다. 독립적인 재정운영능력을 의미하는 통합재정자주도 역시 72.8%에 머물고 있다. 기초자치단체로 갈수록 상황은 더욱 나빠서 전국 기초 시의 통합재정자립도는 38.4%이고 자치구의 경우 27.0%이며 전국 군단위 기초자치단체의 재정자립도는 14.0% 수준에 머물렀다.
한편 저조한 재정자립도는 지난 5년간 거의 개선되지 않았으며 오히려 후퇴한 결과라는 점에서 상황은 더욱 부정적이다.
표1에서 확인하듯, 2015년 51.7%였던 전국 평균 통합재정자립도는 2017년 54.2%로 다소 개선되는 듯 했으나 2018년 53.4%에 이어 2019년 51.3%로 하락세를 면치 못하고 있다. 동종단체별 재정자립도 역시 광역도를 제외하고는 전반적으로 후퇴하고 있는 것이 확인된다.
[표1] 연도별 자치단체별 통합재정자립도 현황
(단위:%)
|
구분 |
전국평균 |
특광역시 |
광역도 |
시 |
군 |
구 |
|
2015 |
51.7 |
65.3 |
34.1 |
39.3 |
14.2 |
28.5 |
|
2016 |
53.1 |
66.3 |
35.3 |
40.8 |
14.6 |
29.0 |
|
2017 |
54.2 |
66.6 |
38.0 |
41.5 |
15.0 |
29.2 |
|
2018 |
53.4 |
65.3 |
37.5 |
39.9 |
14.8 |
27.8 |
|
2019 |
51.3 |
62.6 |
35.9 |
38.3 |
14.0 |
27.0 |
[그림1] 전국평균 재정자립도 추이
통합재정자주도 역시 개선추세라고 보긴 어렵다. 2015년 72.5%였던 전국 평균 통합재정자주도는 2017년 74.1%로 다소 개선되었으나 2019년엔 다시 72.8%수준으로 하락했다. 군단위의 재정자주도는 2015년 59.7%에서 2019년 61.9%로 조금 나아졌지만 기초 시(65.4%→64.9%)나 자치구(45.3%→43.8%)로 오히려 악화된 양상을 보인다.
[표2] 연도별 자치단체별 통합재정자주도 현황
(단위:%)
|
구분 |
전국평균 |
특광역시 |
광역도 |
시 |
군 |
구 |
|
2015 |
72.5 |
72.5 |
45.3 |
65.4 |
59.7 |
45.3 |
|
2016 |
73.1 |
73.3 |
46.0 |
66.5 |
59.5 |
46.3 |
|
2017 |
74.1 |
73.4 |
48.3 |
67.2 |
60.7 |
47.4 |
|
2018 |
73.9 |
72.2 |
48.3 |
66.5 |
61.8 |
45.6 |
|
2019 |
72.8 |
70.6 |
47.2 |
64.9 |
61.9 |
43.8 |
[그림2 ] 전국평균 재정자주도 추이
2. 재정분권과 지방세 비과세감면제도
한편 지방세 비과세감면제도는 지방세에 대해 그 부담을 면제하거나 경감해주는 정책세제이다. 지방세는 지방정부가 자체적으로 조달할 수 있는 자체재원이자 자율적으로 그 운영을 결정할 수 있는 자주재원으로 지방재정의 기초임에도 불구하고 이에 대한 비과세・감면의 대부분이 중앙정부의 정책적 필요에 따라 법령 등에 의해 적용되고 있다. 재정분권지표가 답보상태를 보이고 있는 가운데 지방정부의 정책적 판단이나 재정여건을 고려하지 않은 지방세 비과세・감면이 이루어지면서 지방정부의 과세자주권을 침해하고 열악한 지방재정의 자율성을 위협한다는 비판과 개선에 대한 요구가 수 년 전부터 이어져 왔다.
그렇다면 국세-지방세 비율을 7:3까지 조정한다는 목표로 재정분권을 위한 변화가 이루어지고 있는 현 정부 출범 이후 지방세 비과세감면제도는 개선되고 있을까?
지방세 징수액과 비과세・감면액을 합한 금액인 ‘지방세 전체 과세액[1]’에서 비과세감면액이 차지하는 비중을 의미하는 비과세감면율은 2014년 15.53%에서 2018년 11.87%로 꾸준히 하락해 온 것으로 보인다.
[표3] 연도별 지방세비과세감면율 현황
(단위:백만원)
|
비과세액 |
감면액 |
지방세징수액 |
비과세감면율 |
|
|
2014 |
4,870,192 |
6,479,584 |
61,725,013 |
15.53% |
|
2015 |
5,143,264 |
5,931,415 |
70,977,794 |
13.50% |
|
2016 |
5,448,676 |
5,321,751 |
76,513,480 |
12.34% |
|
2017 |
5,516,871 |
5,688,995 |
81,483,661 |
12.09% |
|
2018 |
5,745,713 |
5,668,586 |
85,480,490 |
11.78% |
출처: 행정안전부, 지방재정365
그러나, 이러한 비과세감면율의 하락은 유감스럽게도 비과세 감면제도가 축소 또는 개선된 결과라기보다는, 비과세감면으로 인한 지방세 징수 감소액은 대체로 유지되고 있는 가운데 분모인 지방세 전체과세액이 증가한 결과로 보인다.
지방세 비과세 감면으로 인해 감소한 지방세징수액은 아래 표4에서 확인하듯, 2014년 결산 기준 전국 총 13조 29억원에서 2016년 결산기준 12조 8,798억원 수준으로 감소했다가 2018년 결산기준 13조 6,212억원으로 다시 늘어난 것으로 확인된다. [2]
[표4] 광역별 지방세 비과세감면액
(단위:억원)
|
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
합 계 |
130,029 |
130,123 |
128,798 |
134,109 |
136,212 |
|
서 울 |
25,649 |
26,245 |
24,940 |
28,949 |
28,772 |
|
부 산 |
6,377 |
5,998 |
5,391 |
5,949 |
6,158 |
|
대 구 |
4,991 |
4,709 |
4,859 |
5,279 |
5,183 |
|
인 천 |
7,316 |
7,015 |
6,510 |
6,642 |
7,338 |
|
광 주 |
2,285 |
2,105 |
2,002 |
2,274 |
2,182 |
|
대 전 |
2,742 |
3,177 |
2,814 |
2,843 |
2,911 |
|
울 산 |
2,784 |
1,997 |
1,982 |
2,106 |
2,079 |
|
세 종 |
1,078 |
1,498 |
1,116 |
1,007 |
972 |
|
경 기 |
28,665 |
27,473 |
27,222 |
27,768 |
29,292 |
|
강 원 |
3,205 |
3,738 |
3,026 |
2,996 |
3,213 |
|
충 북 |
3,189 |
2,849 |
2,752 |
3,243 |
3,263 |
|
충 남 |
4,898 |
4,468 |
4,477 |
4,513 |
3,947 |
|
전 북 |
3,009 |
3,123 |
2,979 |
2,856 |
2,818 |
|
전 남 |
4,229 |
3,273 |
3,640 |
2,977 |
3,352 |
|
경 북 |
4,974 |
5,009 |
4,902 |
4,304 |
4,454 |
|
경 남 |
6,239 |
5,858 |
6,663 |
5,409 |
5,678 |
|
제 주 |
1,868 |
2,212 |
2,429 |
2,943 |
2,541 |
|
기 타 |
16,531 |
19,376 |
21,094 |
22,051 |
22,059 |
출처: 2018년 지방세통계연감
이를 광역별로 살펴보면 서울과 경기, 인천 등 수도권 3개 광역에 대한 비과세감면액을 합하면 약 6조 5,402억원으로 전국 비과세 감면액의 약 절반 가량에 육박하는데 이들 세 광역의 2018년 비과세 감면액 역시 2015년에 비해 증가했다.
비과세 감면액이 전국 광역 가운데 가장 많은 경기(광역 경기도와 그 기초단체들의 합)의 경우 2014년 약 2조 8,665억원이었다가 2015년과 2016년 다소 감소했으나 2018년 약 2조 9,292억으로 대폭 증액됐다.
서울(서울특별시 및 25개 자치구) 역시 2014년 비과세 감면액이 2조 5,649억원이었다가 2016년 2조 4,940억원으로 감소했으나 2017년에 2조 8,949억원으로 대폭 증액된 데 이어 2018년에도 유지되고 있다.
많은 문제제기에도 불구하고 지방세 비과세・감면제도가 실질적으로 개선되었다는 평가를 받기는 어렵다고 할 것이다.
그렇다면 재정분권의 흐름을 역행하는 지방세 비과세・감면제도는 왜 개선되지 않고 있으며, 그것이 야기하는 구체적인 문제점은 무엇일까? 앞으로 2회에 걸쳐 기존 논의에서 제기된 비판 과 논제들에 대해 검토하는 한편, 개별 지방자치단체의 구체적인 사례와 근거법령 등에 대한 분석을 통해 문제점을 진단하고 개선방안을 제안할 계획이다.
[1] 행정안전부 지방재정365의 용례를 따랐으나 비과세의 경우 과세객체대상에서 제외하는 것이라는 점에서 용어는 다시 정리될 필요가 있다.
[2] 표3과 표4의 비과세감면액이 서로 다르다. 이는 지역별 비과세감면액이 집계되지 않는 담배소비세와 자동차세 유류분의 비과세감면액이 지방세통계연감(표4)에서는 기타항목으로 포함되어 있으나 지방재정365의 지역별 비과세감면액을 근거로 작성된 표3에서는 포함될 수 없었던 데 기인한다. 따라서 표3과 표4의 비과세감면액의 차는 상기 두세목의 비과세감면액의 합과 같다.
나라살림브리핑제30호 _지방세비과세감면
제30호 2020. 3. 23.(월) 지방세 비과세·감면제도의 현황과 문제점 진단 재정분권의 시계를 거꾸로 돌리는 지방세 비과세·감면제도 작성 : 신희진 선임연구원 나라살림연구소 소장: 정창수 경희대후마니타스칼리지 | 서울 마포구 동교로 209 | http://www.narasallim.net/ | 336-0619 - 요 약 - 문재인 정부는 적극적인 국가운영전략으로 재정분권을 추진하고 있으나...
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