서호성의 지방의정 실전가이드 ⑥ 행정사무감사 제대로 하는 법

현장방문 미리미리, 개별감사로 시간 아끼고

경기도의회처럼 사무보조자 도입 적극 모색

정례회 기간 늘리면 여유 있는 감사 가능

감사결과보고서 홈페이지 공개 널리 알려야

 

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

 

지방의회가 행정사무감사를 잘하기 위해서는 사전에 여건부터 마련해야 한다. 현장방문은 미리미리 해 놓고, 개별감사와 질의답변식 감사를 병행해 짧은 감사기간을 효율적으로 이용해야 한다. 경기도의회처럼 적극적인 조례마련을 통해 행정감사를 위한 사무보조자도 도입하고, 아예 정례회 기간을 늘려 놓아 여유 있는 행정감사를 할 수 있도록 해야 한다.

 

 

지방의원들이 공무원들에게 평상시보다 조금 더 대접받는 것처럼 느껴질 때가 있다. 바로 행정사무감사 즈음이다. 의회에 따라 1차 정례회 때 하기도 하고 2차 정례회 때 하기도 하는데 정확한 조사 자료는 없다. 시군자치구의회의장협의회 같은 곳에서 제공해주면 좋으련만.

 

공무원들의 립서비스에 취해서인지, 지방의회가 실제 행정사무감사에서 자기 권한을 놓치는 부분이 많다. 안 그래도 짧은 감사일정인데, 현장방문기간이 과도하게 잡혀 있다든지, 감사 방식이 모두 부서별 질의답변식이어서 시간이 낭비된다든지, 행감 사무보조 인력을 제대로 못 쓰고 있다든지.

 

지방자치법의 행정사무감사 관련 조항을 보자. 41조 1항에 광역의회는 14일, 기초의회는 9일 범위에서 감사를 실시하게 돼 있다. 또 기간 상관없이 특정사안에 관해 조사를 할 수 있다. 또 7항에서는 감사 또는 조사에 필요한 사항은 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정하라고 돼 있다.

 

<지방자치법>   제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다. <개정 2011. 7. 14.>   ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서ㆍ증언ㆍ감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.   제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다. ② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다. ③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송 받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.

 

먼저 행정사무감사 기간에 대해 알아보자. 감사 기간은 지방자치법에 광역 14일, 기초 9일 범위로 못 박혀 있으니 어쩔 수 없이 이에 따라야 한다. 감사기간이 부족하다면, 특정사안에 대해 행정조사를 실시하는 방법으로 보완할 수 있다. 예를 들어 민간위탁에 관한 행정조사를 할 수 있다. 현재 시도의장협의회 등에서 감사기간을 늘리는 지방자치법 개정을 줄기차게 요구하고 있다.

 

문제는 토요일, 일요일 주말 2일이 포함되는 짧은 감사기간도 제대로 못 챙기는 지방의회가 많다는 것. 피 같은 행감 기간 중 쓸데없이 현장방문에 2~3일씩을 써버리거나, 아예 감사기간을 8일로 정해버리는 경우도 있다.

 

현장방문은 행감 기간 전에 임시회 등을 통해 얼마든지 미리 할 수 있다. 현장방문 몇 군데 들러 사진 찍고 식사하고 2~3일을 탕진하면 감사는 언제하나? 또 법에 보장된 감사 기간마저 스스로 줄여주는 경우는 그야말로 ‘노답’이다.

 

 

 

 

위 감사일정을 보면 9일간의 기간 중 주말 2일 빼고 남은 7일 중 2일을 현지확인을 위한 현장방문으로 써버리고 있다. 그리고 주요업무 청취를 왜 행감 기간에 하는지? 또, 행정사무감사 장소가 의회인 것도 이해가 안 된다. 

 

이 지방의회 행감계획은 감사방식에도 문제가 있다. 부서별로 날짜를 정해놓고 상임위원회 전체 위원이 모여 행감을 진행하는 방식인데(부서별 전체 질의답변 감사 방식 사진참고), 이러면 그나마 짧은 감사기간이 다른 의원들 질문 듣느라 허비되고 한번 지나간 부서는 다시 부르기도 쉽지 않다.

행정사무감사는 의원 개별로 진행되어야 짧은 감사기간을 효율적으로 쓸 수 있다.(의원별 개별감사방식 사진참고) 물론 속기록을 위해 질의답변감사를 병행실시하고, 반드시 공식적인 행정사무감사 강평을 해야 한다.

 

부서별 전체 질의답변 감사방식

 

의원별 개별감사 방식

 

 

다음은 서울시 서대문구의회 행정사무감사 일정이다. 이를 보면 현장방문은 없고, 개별감사를 3일간 실시하고, 3일간 부서별 질의답변 감사를 통해 사실을 재확인과 속기록에 남긴 다음, 마지막 날에 강평을 통해 집행부와 합의한 가운데 행정사무감사 결과 보고서를 작성한다.

 

 

이와 함께 지방의회가 고생한 의정활동 결과인 행정사무감사결과보고서가 제대로 공개되지도 않고, 활용되지도 않고 있어 문제다.

 

상당수 지방의회가 자신들의 자랑스러운 행정사무감사결과를 주민들에게 제대로 알리지 않는다. 홈페이지에 게시조차 안한다. 집행부로선 껄끄러운 감사결과를 알리고 싶지 않을 것이다. 하지만 지방의회는 왜 그런가? 지방의회 홈페이지에서조차 아예 게시를 안 하거나 하더라도 찾기 어렵게 해놓았다면 좀 과장해서 지방의회가 헛고생 한 거다.

 

서대문구의회처럼 홈페이지에서 행정사무감사결과보고서를 누구나 쉽게 찾아볼 수 있도록 해야 한다.

 

 

 

지방의원이 행정사무감사를 통해 간혹 ‘한 건’ 할 때도 있다. 이때부터가 중요하다. 집행부의 잘못을 밝혀낸 것으로 지방의원의 일을 다 했다고 생각하면 안 된다. 끝까지 책임소재를 밝히고 시정이 되어야 한다. 그래야 잘못된 행정집행 피해자의 억울함이 사라지고 제도가 개선된다.

 

하지만 대다수 지방의원들이 뒤처리를 잘 못한다. 너무 바빠서일 수도 있고, 집행부의 집요한 설득과 읍소에 넘어가서일 수도 있고, 약한 감정 때문일 수도 있다. 필자도 그랬다.

 

7대 지방의원을 지낸 필자는 행정사무감사 때 재개발 재건축 문제를 집중적으로 파헤쳤다. 밤 새 재개발 재건축 조합원 동의서를 일일이 살펴본 결과 몇 개 동의서의 하자를 발견했다. 인감도장이 틀리거나 사인이 없는 그 동의서들이 제외될 경우 그 조합은 설립요건이 되지 않는다. 재개발 재건축 부서 담당자의 고의 혹은 실수에 의해 설립될 수 없는 조합이 설립되고 사업이 추진된 개연성이 농후했던 사안이었다.

 

이 때 외부 상급기관에 감사를 요청하거나 수사기관에 고발했어야 했다. 그러나 당시 초선 초기였던 필자는 마음을 더 독하게 먹지 못하고 집행부 내부적으로 자체 처리를 맡김으로서 잘못을 바로잡을 기회를 놓쳐버렸다. 담당자들은 승진하고 무사히 정년퇴임했다. 재개발 재건축 사업은 일사천리로 진행됐다.

 

의회가 행정사무감사 결과를 토대로 수사기관에 고발할 수 있는 조례를 제정할 수는 없다. 그러나 조례를 제정할 수 없다는 것이 고발할 수 없다는 말이 아니다. 단지 수사기관에 고발 관련한 요건, 절차 등을 조례에 규정하는 것은 자치사무라 보기 어렵기 때문에 조례제정이 안 되는 것이다.

 

지방의회가 의정활동을 수행하면서 발견된 범죄사실의 고발에 관한 사항은 ‘형사소송법’ 또는 개별 법률에 따라 고발할 수 있다.

또 감사원에 공익감사청구제도를 이용할 수 있다. 감사원의 ‘공익감사청구 처리규정’에 따르면 지방의회는 해당 지방자치단체의 사무처리에 관해 공익감사를 청구할 수 있다.

 

 

 

 

지방의회가 행정사무감사를 더 잘하기 위해 좀 더 적극적으로 방법을 찾아보자. 행정사무감사 사무보조요원 활용과 행정감사가 실시되는 정례회 회기를 늘리는 방법이 있다.

 

먼저 사무보조요원 활용. 행정사무감사를 할 때 지방의원들은 그야말로 눈 코 뜰 새 없이 바쁘다. 자료요구, 자료검토, 질문서 작성 등등. 게다가 감사기간이 1차 혹은 2차 정례회 때여서 결산승인이나 예산안 심의의결과 겹친다. 이럴 때 자료검색이라도 제대로 해 줄 사람이 있으면 그야말로 천군만마다.

 

물론 지방자치법과 시행령에 지방의회의 행감 기간 동안 사무보조를 받을 수 있는 근거가 마련돼 있다. 그런데 이게 좀 모호하다.

 

<지방자치법> 제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서ㆍ증언ㆍ감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.   <지방자치법 시행령> 제39조(행정사무 감사 또는 조사의 실시) ① 법 제41조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다. ② 지방의회는 법 제41조에 따라 해당 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관한 조사의 발의가 있을 경우에는 그 조사 여부에 관하여 의결을 한다. 지방의회가 폐회 중 또는 휴회 중인 경우 조사의 발의가 있으면 지방의회의 집회 또는 재개의 요구가 있는 것으로 본다. ③ 감사나 조사는 제41조에 따른 감사 또는 조사계획서에 의하여 한다. ④ 지방의회 의원은 감사 또는 조사를 할 때에 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다.

 

시행령을 보면, 지방의원은 감사 때 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다고 돼 있다. 사무직원의 사무보조? 이걸 무슨 시행령이라고 만들었나 싶다. 지방의회 사무국 직원이 지방의회 행감 때 사무보조하는 것은 당연한 것 아닌가? (여기서 수당문제는 거론하지 않는다) 뭔가 이상하다. 사무보조 조항에 사무국 직원만 언급돼 있는 것 자체가 입법 취지에 안 맞다.

 

그래서 법을 살펴봤다. 거기엔 행정사무감사를 위해 필요한 사항은 국회의 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정한다고 돼 있다. 그럼 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’을 살펴봐야지.

 

<국정감사 및 조사에 관한 법률> 제6조(사무보조자) ① 감사 또는 조사에는 사무보조자의 보조를 받을 수 있다. ② 사무보조자는 전문위원 등 국회사무처 소속 공무원, 국회예산정책처 및 국회입법조사처 소속 공무원과 교섭단체 소속의 정책연구위원으로 한다. 다만, 특히 필요한 경우에는 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다.

 

그렇다. 지방자치법 제41조 7항에 감사를 위하여 필요한 사항을 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하게 돼 있으면, 대통령은 이 법에 준해야 한다. 그렇다면 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 있는 “감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다”는 내용을 싹 빼버린 시행령은 지방자치법을 반영하지 않은 잘못된 것이다. 

 

경기도의회는 벌써 5년째 행정사무감사 보조요원을 뽑아 활용하고 있다. 올해 2020년에도 사무보조자 모집공고가 각 취업사이트에도 올라와 있다. 각 지방의회도 조례개정을 통해 적극적으로 사무보조자를 활용해야 한다.

 

<경기도의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례> 제7조(사무보조자) ① 의원이 감사나 조사를 함에 있어 사무보조가 필요한 때에는 의회사무직원의 보조를 받을 수 있다. ② 의장은 의회사무직원을 감사위원회나 조사위원회에 겸직근무하게 할 수 있으며, 감사 또는 조사위원회의 의결을 거쳐 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다. [전문개정 2015.4.8.]

 

 

 

 

끝으로 행정사무감사가 실시되는 때의 정례회 회기 기간을 늘려 좀 더 여유 있게 행정감사를 진행할 필요가 있다.

법이나 시행령에 의해 지방의회 행정감사는 1차 혹은 2차 정례회 때 광역의회 14일, 기초의회 9일의 범위에서 실시할 수 있다.

 

그런데 정례회 때는 각각 결산승인과 예산안 의결을 해야 한다. 이것만으로도 시간이 모자라다. 그러면 정례회 기간을 늘리면 안 되나?

 

<지방자치법> 제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.   제44조(정례회) ① 지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. ② 정례회의 집회일, 그 밖에 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.   <지방자치법 시행령> 제39조(행정사무 감사 또는 조사의 실시) ① 법 제41조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다.   제54조(정례회의 집회일 등) ① 법 제44조에 따른 정례회 중 제1차 정례회는 매년 5월ㆍ6월 중에, 제2차 정례회는 11월ㆍ12월 중에 열어야 한다. 다만, 총선거가 실시되는 해의 제1차 정례회는 9월ㆍ10월 중에 열 수 있다. <개정 2016. 1. 12.> ② 제1항에 따른 정례회에서 처리하여야 할 안건은 다음 각 호와 같다. 1. 제1차 정례회는 법 제134조에 따른 결산 승인 및 그 밖에 지방의회의 회의에 부치는 안건 2. 제2차 정례회는 법 제127조에 따른 예산안의 의결 및 그 밖에 지방의회의 회의에 부치는 안건 ③ 법 및 이 영에서 정한 사항 외에 정례회의 집회일과 회기, 그 밖에 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

 

위 지방자치법과 시행령에서 보듯 행정감사는 정례회 중에 실시할 수 있고, 정례회 회기는 지자체 조례로 정한다. 그렇다면 각 지방의회는 연간회의 총일수를 늘리고 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행감을 여유 있게 할 수 있다. 번갯불에 콩 볶아 먹듯 행정사무감사를 힘들게 할 필요가 없다. 1차 정례회 때 제대로 결산승인하고 2차 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행정사무감사 세밀하게 실시한 이후 내년도 예산안 심사를 제대로 할 수 있다.

 

<지방자치법 시행령> 제47조(개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회의일수) ① 지방의회의 개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회기는 지방의회가 의결로 정한다. ② 연간 회의 총일수와 정례회 및 임시회의 회기는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

 

지방의원들이 뭉치면 올해부터라도 가능한 일들이 많다. 부디 건투를 빈다.